新一輪地鐵規(guī)劃申報(bào)開始了。
今年以來，多個(gè)城市已開啟新一輪地鐵規(guī)劃報(bào)批程序，還有一些城市在進(jìn)行新的地鐵規(guī)劃編制以及前期研究論證。
據(jù)中國新聞周刊不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來，國家發(fā)改委先后批復(fù)了深圳、北京、紹興的新一輪地鐵規(guī)劃。除此之外，還有至少30個(gè)城市正在行動(dòng)，或開展新一輪地鐵建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作，或進(jìn)行前期研究工作。
據(jù)了解，2018年11月開始，國家發(fā)改委先后批復(fù)了成都、西安、武漢、重慶、合肥、長春、南京等城市的地鐵規(guī)劃。按照5年左右的建設(shè)周期，上一輪獲批的地鐵建設(shè)，在2023年和2024年接近尾聲。
隨著諸多城市上一輪獲批地鐵建設(shè)進(jìn)入尾聲，地鐵建設(shè)也進(jìn)入新一輪密集申報(bào)審批周期。
進(jìn)入新的周期
8月15日，合肥市軌道交通集團(tuán)公司官網(wǎng)發(fā)布《合肥市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃環(huán)評(píng)第二次公眾意見征詢》。本期建設(shè)規(guī)劃擬建設(shè)5個(gè)項(xiàng)目，包含2個(gè)新建項(xiàng)目和3個(gè)延伸項(xiàng)目，以及配套的車輛段、停車場、車站、主變電所等相關(guān)工程，線路總規(guī)模約115公里。
8月12日，西安啟動(dòng)地鐵四期規(guī)劃研究工作，將西安3號(hào)線二期、11號(hào)線、12號(hào)線、16號(hào)線二期等納入建設(shè)論證。陜西省發(fā)改委表示，預(yù)計(jì)年底可具備報(bào)批條件。
8月2日，蕪湖市住建局發(fā)布《蕪湖市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃(修編)及建設(shè)規(guī)劃(2024-2029年)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與第一次公示》，涉及蕪湖軌道交通3號(hào)線和2號(hào)線二期建設(shè)規(guī)劃概況。
更早的7月，蘇州發(fā)布了《蘇州市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃(2024-2030年)及線網(wǎng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次信息公示》；廈門也透露，第三輪地鐵建設(shè)規(guī)劃正在向國家發(fā)改委報(bào)批，共計(jì)3個(gè)項(xiàng)目。
今年6月初，《成都市城市軌道交通第五期建設(shè)規(guī)劃(2024-2029年)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公示》發(fā)布，稱力爭年底前獲批；《沈陽市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃(2025-2030年)環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次信息》進(jìn)行公示發(fā)布，本期規(guī)劃共8個(gè)項(xiàng)目，總規(guī)模約218.5公里。
此外，今年1月，《南京市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2023-2028年)環(huán)境影響評(píng)價(jià)第二次公示》發(fā)布，建設(shè)規(guī)劃共10個(gè)項(xiàng)目，包含2條新線、7條延伸線及1條接駁線，總里程約120公里。
不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來至少已有廣州、蕪湖、蘭州、南通、太原、哈爾濱、大連、武漢、天津、蘇州、南京、南昌、無錫、徐州、常州、西安、鄭州、長沙、昆明、成都、福州、廈門、長春、寧波、石家莊、溫州、沈陽、合肥、重慶、杭州等30個(gè)城市，正在開展新一輪地鐵建設(shè)規(guī)劃報(bào)批或前期研究工作。
分析認(rèn)為，之所以形成諸多城市密集申報(bào)地鐵建設(shè)規(guī)劃的局面，一個(gè)重要原因在于各地地鐵建設(shè)進(jìn)入新的周期。
2018年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)[2018]52號(hào)，下稱“52號(hào)文”)，對(duì)申報(bào)建設(shè)軌道交通城市的地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)、財(cái)政收入、市區(qū)常住人口、客運(yùn)線路運(yùn)輸強(qiáng)度等作了硬性規(guī)定。
同年11月以后，國家發(fā)改委密集批復(fù)了重慶、長春、上海、武漢、鄭州、西安、成都、徐州、合肥、濟(jì)南、寧波、佛山、青島和無錫等城市的軌道交通規(guī)劃，以及北京、濟(jì)南、杭州等城市的規(guī)劃調(diào)整方案。
根據(jù)“52號(hào)文”，軌道交通規(guī)劃期限一般為5～6年。因此，前述批復(fù)的規(guī)劃即將于2023年和2024年完成，比如長春三期、武漢四期、西安三期、鄭州三期、成都四期和徐州二期等。
“52號(hào)文”還規(guī)定：原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。這意味著，前述地鐵建設(shè)規(guī)劃進(jìn)入收尾階段的城市，可以開啟新一輪軌道交通規(guī)劃報(bào)批程序。
當(dāng)然，一些尚不具備報(bào)批條件的城市，也在抓緊新一期規(guī)劃的前期研究工作。比如，近日，廣州市發(fā)改委稱，正抓緊推進(jìn)國家已批復(fù)的廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(及調(diào)整)相關(guān)線路建設(shè)，按照國家發(fā)改委關(guān)于城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，廣州市暫不具備城市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃報(bào)批條件。目前，廣州市發(fā)改委已組織廣州地鐵集團(tuán)啟動(dòng)城市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃方案研究工作。
地方財(cái)力是關(guān)鍵
那么，隨著新一輪地鐵規(guī)劃申報(bào)的啟動(dòng)，各地地鐵建設(shè)新的熱潮會(huì)來嗎？
在北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)看來，各地地鐵建設(shè)是“有空間的”，特別是特大及以上城市，但要說掀起建設(shè)熱潮“可能不是”。他對(duì)中國新聞周刊說，“對(duì)于一般城市，地鐵大部分都是虧損的，中小城市，即便是大城市，也沒有多少建設(shè)空間。”
國家發(fā)改委城市交通運(yùn)輸研究中心主任程世東表示，相比前幾年，近兩年地鐵審批建設(shè)呈現(xiàn)有序發(fā)展態(tài)勢，已經(jīng)走過了前幾年審批、建設(shè)的高峰時(shí)期。
他對(duì)中國新聞周刊說，國家對(duì)城市地鐵規(guī)劃建設(shè)的指標(biāo)，包括GDP、財(cái)政收入、城區(qū)人口、客運(yùn)量等都有明確的標(biāo)準(zhǔn)，“如果不符合這些要求，肯定不會(huì)獲批”。
在所有軌道交通品類中，地鐵是基礎(chǔ)交通設(shè)施里的“奢侈品”，造價(jià)最高，動(dòng)輒每公里8億到10億元。比如，北京地鐵16號(hào)線，全長49.8公里，概算總投資600億，每公里12億元。
交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年7月，全國有54個(gè)城市開通運(yùn)營了城市軌道交通，運(yùn)營里程9743.5公里。
但數(shù)據(jù)顯示，去年披露財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)的32個(gè)城市中，扣除政府補(bǔ)貼，只有武漢、深圳、濟(jì)南、上海、常州5個(gè)城市的地鐵利潤為正，其余均虧損。各地地鐵的運(yùn)營主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼，其中補(bǔ)貼依賴度比較高的杭州、重慶、鄭州、青島等都超過50億元。
目前，城市地鐵建設(shè)主要采用地方政府主導(dǎo)的投資模式，修建地鐵動(dòng)輒需要投入百億資金，非常考驗(yàn)城市的整體財(cái)政能力。在程世東看來，當(dāng)下土地出讓大幅下降、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加劇的形勢下，各地是否有錢繼續(xù)投資建設(shè)地鐵是其中關(guān)鍵。
過去多年，各地大力申報(bào)地鐵規(guī)劃，甚至舉債修建地鐵，也一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至造成巨大浪費(fèi)。今年5月下旬，寧波就被曝出多處地鐵站建在永久基本農(nóng)田里，當(dāng)?shù)胤Q之為“超前規(guī)劃”。
在北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)看來，很多城市根本沒有必要修建地鐵。他對(duì)中國新聞周刊說，地鐵不光建設(shè)成本很高，建成之后運(yùn)營成本也很高。很多城市人口規(guī)模不夠，地方財(cái)政收入很少，即便建了地鐵，財(cái)政也支撐不起。
最近，不少城市地鐵規(guī)劃縮水，包括深圳、杭州、成都、南京、南寧等地。其中，深圳近期公示了五期地鐵建設(shè)規(guī)劃，原計(jì)劃的13條地鐵線路縮減到9條，縮水約30%；杭州去年底獲批的地鐵四期規(guī)劃，也從最初的17條縮減至9條，縮減了將近一半；成都的地鐵規(guī)劃線路則從55條減至36條，縮減了19條。
分析認(rèn)為，地方財(cái)政的緊張是導(dǎo)致各地地鐵規(guī)劃“縮水”的關(guān)鍵。
事實(shí)上，除了地鐵，近年來，由于審批門檻和造價(jià)相對(duì)較低，有軌電車也受到各大城市的青睞。截至2022年底，有24個(gè)城市開通了有軌電車線路。但不少城市的有軌電車陷入虧損，一些城市甚至不得不停止運(yùn)營。
比如，廣東珠海2017年開通運(yùn)行了有軌電車，2021年1月宣告停運(yùn)，前期投入的20多億元建設(shè)資金“打了水漂”；上海張江有軌電車，也在今年6月宣告停運(yùn)；河北保定的無軌電車已經(jīng)閑置多年，此前已進(jìn)行無軌電車電桿、線纜及相關(guān)配套拆除工程的公開招標(biāo)；云南紅河州有軌電車雖然辟謠停運(yùn)，但收支嚴(yán)重不平衡，運(yùn)營公司資金極度困難是不爭的事實(shí)。
即便如此，各地建設(shè)地鐵的熱情為何依然不減？多位專家表示，作為大型基建項(xiàng)目的地鐵，其建設(shè)和開通會(huì)帶動(dòng)周邊沿線地區(qū)土地的增值，加速人口流入，拉動(dòng)區(qū)域發(fā)展。輿論場上甚至有“地鐵一響，黃金萬兩”的說法。
在趙堅(jiān)看來，地鐵建設(shè)不單單是交通的問題，一個(gè)城市是否要建地鐵，要看城市的發(fā)展。他認(rèn)為，為解決經(jīng)濟(jì)下行、拉動(dòng)投資而啟動(dòng)地鐵建設(shè)，不是一個(gè)可持續(xù)的辦法�！凹幢憬ㄔO(shè)也會(huì)面臨虧損，為以后留下更大的包袱�！彼f。
趙堅(jiān)還提到，不少城市的城市規(guī)劃和軌道交通建設(shè)是“兩張皮”，地鐵建設(shè)和城市規(guī)劃沒有緊密的聯(lián)系，在地鐵車站周邊不能夠進(jìn)行高密度開發(fā)，所以地鐵使得土地升值的效益，不能夠回到地鐵建設(shè)的投資者和運(yùn)營方。
在程世東看來，在地鐵的修建申報(bào)中，需要淡化行政色彩，更突出需求本身�！俺鞘行枨筮_(dá)不到就不應(yīng)建，一定要量力而行�！彼f。