經(jīng)中美雙方商定，美財(cái)政部部長珍妮特·耶倫于7月6日至9日訪華。此訪是美國國務(wù)卿布林肯6月中旬訪華后拜登政府重要閣員的又一次北京之行，標(biāo)志著中美高層戰(zhàn)略溝通的持續(xù)展開。
世界銀行發(fā)布的報(bào)告稱，全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇仍很疲弱，甚至在地緣政治沖突等影響之下面臨“失去的十年”，全球經(jīng)濟(jì)困境還將使應(yīng)對(duì)氣候變化等跨國性挑戰(zhàn)變得更為艱難。在這種情況下，作為世界最大和第二大經(jīng)濟(jì)體，美國和中國需要盡力尋求緩解緊張關(guān)系的路徑，特別是在經(jīng)濟(jì)和安全之間劃設(shè)合理的邊界，減少不確定性對(duì)國際商貿(mào)與投資合作的負(fù)面影響。
拜登政府的對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略
耶倫是拜登政府中對(duì)華態(tài)度相對(duì)溫和的內(nèi)閣成員。她是經(jīng)濟(jì)學(xué)教授出身，曾是美聯(lián)儲(chǔ)歷史上第一位女性主席。耶倫在與中方對(duì)口官員的長期交往中，展現(xiàn)出一定的專業(yè)性和建設(shè)性，這對(duì)于管理中美關(guān)系至關(guān)重要。
今年1月，耶倫在瑞士與時(shí)任國務(wù)院副總理、中美經(jīng)貿(mào)中方牽頭人劉鶴舉行長時(shí)間會(huì)談，氣氛較為友好。即便面臨美國國內(nèi)巨大的政治壓力，耶倫仍堅(jiān)持認(rèn)為美中關(guān)系并非零和博弈，兩國“脫鉤”是“巨大的錯(cuò)誤”。6月13日，耶倫在美國眾議院金融服務(wù)委員會(huì)聽證會(huì)上表示，阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不符合美國利益，中國成功使幾億人脫貧，這是值得贊揚(yáng)的事情；美中雙方都能夠從開放的貿(mào)易和投資中獲益，與中國脫鉤對(duì)美國而言將是災(zāi)難性的。
然而，耶倫難以擺脫美中陷入“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”的既定思維框架，尤其是她高度重視國家安全和人權(quán)因素等對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響。今年4月20日，耶倫在美國約翰斯·霍普金斯大學(xué)國際問題高級(jí)研究院發(fā)表演講，闡述拜登政府的對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策方針。她提出，美國尋求與中國構(gòu)建建設(shè)性、公平的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，雙方需坦誠討論棘手議題，并在可能的情況下共同努力造福兩國和世界。
耶倫稱，拜登政府的對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略主要包括三個(gè)方面：第一，堅(jiān)定維護(hù)美國及其盟國和伙伴的國家安全利益和價(jià)值觀，增加制裁、出口管制等對(duì)華政策工具的精確性，加強(qiáng)與市場(chǎng)和盟友的溝通，以降低外溢性影響；第二，尋求與中國建立健康的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而非對(duì)華經(jīng)濟(jì)“脫鉤”，中美需進(jìn)行良性的、公平的競(jìng)爭(zhēng)，中國按照國際規(guī)則行事有利于兩國和世界；第三，美中需加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策溝通，在應(yīng)對(duì)債務(wù)問題、氣候變化等全球性挑戰(zhàn)方面，美國希望與中國展開合作。
耶倫試圖用“去風(fēng)險(xiǎn)”取代“脫鉤”，這是拜登政府對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的最突出變化之一。2021年1月執(zhí)政的拜登政府延續(xù)了特朗普政府的“大國競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略思維，繼續(xù)宣揚(yáng)“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”“雇美國人、買美國貨”等政策理念，認(rèn)為美國與中國之間的較量迎來“決定性十年”。
拜登政府迄今沒有取消特朗普政府對(duì)中國輸美產(chǎn)品加征的懲罰性關(guān)稅，針對(duì)中國的“貿(mào)易戰(zhàn)”仍在持續(xù)。雖然有大量研究表明這種懲罰性關(guān)稅給美國企業(yè)和消費(fèi)者的利益帶來嚴(yán)重?fù)p害，但美國涉華經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)高度“政治化”和“安全化”。拜登政府擔(dān)心因?yàn)槠湓诮?jīng)貿(mào)政策上對(duì)華示弱而丟失選票，美國貿(mào)易代表戴琪等高級(jí)官員仍認(rèn)為關(guān)稅是迫使中方對(duì)美讓步妥協(xié)的重要工具。
此外，值得注意的是，美國國家安全領(lǐng)域的高級(jí)官員在經(jīng)貿(mào)政策議題上的話語權(quán)和影響力顯著增大。4月27日，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文在布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表演講，圍繞美國的國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略提出“新華盛頓共識(shí)”概念。沙利文稱，第二次世界大戰(zhàn)后美國牽頭塑造的國際經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)動(dòng)搖。
沙利文認(rèn)為，美國面臨四大根本性挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)被掏空，美國高估市場(chǎng)的力量，過度信奉貿(mào)易自由化，這令美國利益受損，尤其是半導(dǎo)體和基礎(chǔ)設(shè)施等重要產(chǎn)業(yè)部門萎縮，美國在經(jīng)濟(jì)上拆除了必要的護(hù)欄，低估了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手帶來的挑戰(zhàn)；二是美國需要適應(yīng)由地緣政治和安全競(jìng)爭(zhēng)所界定的新環(huán)境，中國、俄羅斯等對(duì)手利用經(jīng)濟(jì)上的相互依賴關(guān)系謀取地緣政治籌碼，美國、歐洲等西方國家在供應(yīng)鏈方面的脆弱性非常突出，在關(guān)鍵技術(shù)方面的競(jìng)爭(zhēng)力也被削弱；三是全球氣候危機(jī)日益加劇，能源轉(zhuǎn)型迫在眉睫，如何緩解經(jīng)濟(jì)增長與實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)之間的矛盾，建設(shè)清潔能源經(jīng)濟(jì)，是拜登政府面臨的重要挑戰(zhàn)；四是全球化令美國國內(nèi)勞工階級(jí)的利益嚴(yán)重受損，對(duì)于“中國沖擊”沒有充分的預(yù)期和準(zhǔn)備，美國自里根時(shí)期奉行的“涓滴經(jīng)濟(jì)學(xué)”政策失效，國內(nèi)的貧富差距和社會(huì)不平等問題加劇，進(jìn)而導(dǎo)致美國民主體制的基礎(chǔ)受到破壞。
拜登政府力圖以“新華盛頓共識(shí)”重塑美國國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)對(duì)中國“競(jìng)而勝之”的目標(biāo)。在沙利文看來，“新華盛頓共識(shí)”的主要內(nèi)涵包括：一是美國在國內(nèi)大力實(shí)施“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”，在半導(dǎo)體、清潔能源、關(guān)鍵礦產(chǎn)、量子計(jì)算等方面加大政府和私營部門投入，不斷增強(qiáng)美國自身供應(yīng)鏈安全和韌性；二是美國將增強(qiáng)與盟友以及相關(guān)發(fā)展中國家的協(xié)調(diào)合作，共同建立“強(qiáng)大、有韌性和領(lǐng)先的技術(shù)工業(yè)基礎(chǔ)”，通過“印太經(jīng)濟(jì)框架”等改造國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議的傳統(tǒng)模式，打造“創(chuàng)新性國際經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”，確保國際經(jīng)貿(mào)政策符合民主價(jià)值觀，重視應(yīng)對(duì)勞工權(quán)利、人權(quán)等問題；三是重振世界銀行等國際發(fā)展多邊機(jī)制，動(dòng)員數(shù)萬億美元投入用于支持新興經(jīng)濟(jì)體，以透明、高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)、包容性方式促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并努力解決脆弱國家的債務(wù)困境問題；四是通過“小院高墻”策略保護(hù)關(guān)鍵和基礎(chǔ)技術(shù)，推進(jìn)“量身定制的”出口管制措施，聚焦能夠改變軍事力量對(duì)比的技術(shù)，加強(qiáng)涉及外國投資的國家安全審查。
中美經(jīng)貿(mào)博弈仍將深化
在上述背景下，耶倫的此次北京之行，主要目標(biāo)是向中方深入闡釋拜登政府的對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，推動(dòng)美中兩國經(jīng)貿(mào)政策團(tuán)隊(duì)之間的常態(tài)化溝通。中國國務(wù)院總理李強(qiáng)7月7日會(huì)見耶倫。李強(qiáng)指出，中美經(jīng)濟(jì)利益緊密交融，互利共贏是中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的本質(zhì)，加強(qiáng)合作是雙方的現(xiàn)實(shí)需求和正確選擇。李強(qiáng)表示，中國的發(fā)展對(duì)美國是機(jī)遇而不是挑戰(zhàn)，是增益而不是風(fēng)險(xiǎn)。把經(jīng)濟(jì)合作泛政治化、泛安全化，不利于兩國乃至全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。耶倫強(qiáng)調(diào)，美方不尋求“脫鉤斷鏈”，無意阻礙中國現(xiàn)代化進(jìn)程，愿同中方落實(shí)兩國元首巴厘島會(huì)晤達(dá)成的共識(shí)，加強(qiáng)溝通，避免因分歧導(dǎo)致誤解，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)方面加強(qiáng)合作，尋求美中經(jīng)濟(jì)互利雙贏。
耶倫還與國務(wù)院副總理、中美經(jīng)貿(mào)中方牽頭人何立峰進(jìn)行深入、坦誠、務(wù)實(shí)交流，聚焦如何落實(shí)中美元首巴厘島會(huì)晤重要共識(shí)、兩國和世界經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)、合作應(yīng)對(duì)全球共同挑戰(zhàn)等議題。特別是，中方表達(dá)了對(duì)美方對(duì)華制裁限制措施的關(guān)切。此外，耶倫與中國人民銀行黨委書記、國家外匯局局長潘功勝就共同關(guān)心的經(jīng)濟(jì)金融議題交換了意見。美國財(cái)政部官員表示，耶倫在北京期間，還與前任副總理劉鶴以及即將卸任的中國人民銀行行長易綱進(jìn)行了“實(shí)質(zhì)性對(duì)話”。這一安排頗有深意，表明美方希望在中美經(jīng)貿(mào)對(duì)話方面保持一定的延續(xù)性。
從中美雙方釋放的信息看，耶倫此行并沒有就關(guān)稅、制裁等問題與中方達(dá)成具體成果，主要意義在于促使中美更準(zhǔn)確、更深入地了解彼此的關(guān)切和立場(chǎng)。接下來，美國商務(wù)部部長雷蒙多等拜登政府高級(jí)官員有望訪華，美國貿(mào)易代表辦公室負(fù)責(zé)的關(guān)稅審查也可能會(huì)在今年年底之前結(jié)束。耶倫本人難以主導(dǎo)美國的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策，雷蒙多、戴琪以及沙利文在相關(guān)問題上的看法與耶倫存在不少差異。
在拜登政府大力推進(jìn)所謂“新華盛頓共識(shí)”的背景下，美國在貿(mào)易、投資、技術(shù)等方面的對(duì)華打壓難以停息。美國方面以應(yīng)對(duì)中國的“經(jīng)濟(jì)脅迫”為由，實(shí)施供應(yīng)鏈重塑戰(zhàn)略，并推動(dòng)其他盟友在貿(mào)易上也減少對(duì)華依賴。拜登政府還醞釀發(fā)布限制美國對(duì)華投資的行政令，要求美國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)與中國的半導(dǎo)體、人工智能等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)保持距離。此外，拜登政府或會(huì)進(jìn)一步收緊對(duì)華出口管制，如將英偉達(dá)公司此前針對(duì)中國市場(chǎng)的“降能”芯片產(chǎn)品也納入管制范圍。
總之，在拜登政府難以改變美國對(duì)華總體戰(zhàn)略的情況下，中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的博弈恐將變得更加復(fù)雜激烈。耶倫訪華體現(xiàn)了美方試圖與中國展開“可控競(jìng)爭(zhēng)”的意圖，也出于應(yīng)對(duì)美國自身諸多經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的考量。歸根結(jié)底，中方在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系問題上不能寄望于美方的善意，而是要把精力和資源更多用于辦好自己的事，在深化改革開放上下真功夫、下實(shí)功夫，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)在高質(zhì)量發(fā)展的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，這是應(yīng)對(duì)美國各種壓力的底氣所在。
(作者系復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院教授)